Делегираните бюджети направиха училищата автономни и отговорни и им дадоха собствен ресурс и възможности за развитие. Това по всички критерии е нещо добро и то не би трябвало да се отнема. Връщането на системата към състояние на финансова централизация би било огромна грешка и ще има негативни резултати за всички в системата.
Това коментира бившият просветен министър Красимир Вълчев по повод готвената образователна реформа.
Той обяви, че днес настоящият министърът на образованието и науката му е отговорил на парламентарен въпрос, като категорично е заявил, че няма намерение да отнема бюджетната самостоятелност на училищата и да променя системата на делегирани бюджети в тесен смисъл.
Според Красимир Вълчев решението не е да се отмени обвързването на финансирането с броя на учениците, което според него е и невъзможно, а да се вкара или добави във формулата качествен компонент, който да направи така, че едно училище да печели повече от подобряване на резултатите и затягането на изискванията и дисциплината, отколкото губи от напускането на ученици.
Той обясни, че така нареченият "финансов модел", който управляващите анонсираха, че ще променят, има два основни елемента:
- Разпределителна формула - това е формулата, по която училищата получават средствата от бюджета, респ. механизмът, по който средствата от централния бюджет за издръжка на процеса на обучение стигат до всяко едно училище;
- Степента на финансова самостоятелност на училищата - това е доколко те са самостоятелни да управляват бюджета и доколко средствата, които получават, са делегирани (нецелеви) и решенията за разходването им се вземат на училищно ниво.
Публикуваме позицията на Красимир Вълчев по темата:
"Делегираните бюджети"
"Ще започна с втория елемент, защото е по-кратък за коментиране. Това именно е т.нар. „делегиран бюджет“ в тесния смисъл на понятието. Понятието „делегирани бюджети“ често се използва и в широк смисъл за обобщаване на съществуващия в момента финансов модел. Вероятно неведнъж сте чували: „Делегираните бюджети са виновни, защото финансирането зависи от броя на учениците“. Но двете неща — делегираните бюджети и разпределителната формула — са различни и не е задължително да вървят заедно. Може да имаме делегирани бюджети, без формулата да е базирана на брой ученици, и обратно. В тесен смисъл понятието „делегирани бюджети“ включва само набора от правомощия на директорите за управление на училищния бюджет. Според нашия закон това са правото:
1. Да се разпорежда самостоятелно с бюджета на училището (без да чака одобрение на всеки разход от кмета или счетоводителя на общината);
2. Да определя самостоятелно числеността на персонала (разбира се, съобразявайки се с нормативите за минимум и максимум ученици в паралелки и за часове преподавателска работа, когато говорим за педагогически персонал);
3. Да определя възнагражденията на персонала (в размери над минимално установените с нормативен акт и КТД) и по този начин и размера и структурата на разходите за персонал;
4. Да определя приоритетността на разходването на нецелевите (делегираните) средства;
5. Да се запазват за училището реализираните икономии, в т.ч. право на преходни остатъци (икономиите от предходната година да могат да се използват през следващата).
Именно тези правомощия дадоха на училищата автономност, стимули за икономичност и ефективност на разходите, оперативност и повече възможности за развитие.
Още: Край на делегираните бюджети: Общините искат училищата да се финансират по нов начин
Ако училищата не могат да задържат икономиите си, те ще харчат самоцелно, за да не връщат средства. Ако висшестоящият разпоредител с бюджет им определя числеността на персонала, те не са заинтересовани да я оптимизират. Напротив, мотивирани са да поддържат по-висок персонал за една и съща дейност.
Доказателство за това е периодът 1993–2008 г. — за 15 години учениците бяха намалели със 17%, а броят на персонала, в т.ч. педагогическия, се беше запазил. След въвеждането на делегираните бюджети числеността на персонала рязко се редуцира (и след въвеждането им имаме случаи на увеличаване на персонала при намаляващ брой ученици, но причината за това не е неефективност, а разширяване с допълнителни дейности — целодневна организация на учебния ден, повече ресурсна, психологическа и логопедична подкрепа и др.).
Както ми каза един директор на училище през 2008 година (годината, от която бяха въведени делегираните бюджети): „Миналата година излъгах кмета да ми отпусне две щатни бройки повече, сега ще трябва да ги освободя, защото знам, че не са ми нужни“.
В резултат на делегираните бюджети и променените стимули училищата реализираха значителен „дивидент ефективност“ — икономии от подобреното управление, които останаха в училищния бюджет и използваха за повишение на основните възнаграждения, за допълнителни възнаграждения, за инвестиции в материалната база или за подобряване на достъпа. По мои изчисления само през първите две години от въвеждането на системата се реализираха вътрешни икономии в размер на 16 процента от общите им разходи, като тази икономия се ползва ежегодно.
Още: Заради поскъпването на живота: Училищните директори искат повече пари в бюджетите си за учениците
Преди въвеждането на делегираните бюджети всеки разход се одобряваше от първостепенния разпоредител с бюджет. Когато директорът искаше да закупи два химикала или топ хартия, трябваше да пише доклад до общината и да чака одобрение. И ако случеше на запънат счетоводител, можеше да чака седмици или да не получи одобрение. Тази оперативност имам предвид.
Делегираните бюджети направиха училищата автономни и отговорни и им дадоха собствен ресурс и възможности за развитие. Това по всички критерии е нещо добро и по мое мнение то не би трябвало да се отнема. Връщането на системата към състояние на финансова централизация би било огромна грешка и ще има негативни резултати за всички в системата.
Днес, точно след като завърших настоящия текст, министърът на образованието и науката ми отговори на парламентарен въпрос, като категорично заяви, че няма намерение да отнема бюджетната самостоятелност на училищата и да променя системата на делегирани бюджети в тесен смисъл.
Източник: Getty Images
"Парите следват ученика"
По-голямата тема е за разпределителната формула. Именно тя предизвиква полемика и най-често е набедена за компромисите с дисциплината и за избутването на учениците в по-горни класове.
Чисто теоретично тя като механизъм има една основна и задължителна цел — да осигури равни условия на училищата за осъществяване на основната им дейност (провеждането на часовете по учебен план). Казано с други думи — да разпредели справедливо средствата за възнаграждения, осигуровки и издръжка, така че всички училища да имат минимални и равни условия за обезпечаване на разходите си. Оттам нататък на формулата като механизъм могат да ѝ бъдат вменени и допълнителни цели, като това да стимулира качеството на обучението, напредъка на учениците или образователните резултати, но първата цел винаги остава основна и задължителна. Няма как да финансираш качество, ако преди това не си осигурил равни и минимални условия за функционирането на училищата. Нашата формула смея да твърдя, че изпълнява добре тази цел. Да, нямаме обвързване с образователните резултати, но това е надграждане на формулата и за него ще говоря по-долу.
Какво значи „равни условия“ или „хоризонтална справедливост“ на разпределението на средствата в системата на училищното образование и как те се постигат? Накратко, с два елемента. Първият е да направиш разпределителната формула или функцията, по която им се определят постъпленията, максимално близка до функцията на разходите им. Вторият е да компенсираш обективните различия в разходите и възможностите на училищата.
Разходите на училищата зависят най-вече от броя на паралелките. Той пък от своя страна зависи от броя на учениците. Няма как две училища — едното със 100 ученици, другото с 1000 ученици, да получават едни и същи средства, защото второто трябва да формира повече паралелки, да наема повече учители за провеждането на часовете по учебен план, да плаща повече заплати. В този смисъл „равни условия“ не означава всички да получават една и съща сума, а тази сума да отчита обективните показатели, които детерминират различията в разходите.
Финансирането на училището винаги зависи от големината му
Казано с други думи, няма как финансирането на училището да не зависи от големината му. То винаги зависи или от броя на учениците, или от броя на паралелките, или от комбинация от двете. Така е по цял свят. Няма логика основното финансиране на училищата да зависи от броя на дърветата в двора им например. При нас около 75% зависят от броя на учениците, 15% от броя на паралелките и 10% се определят от т.нар. стандарт за институция — т.е. сума, която не зависи от големината на училищата. Стандартът за институция беше добавен във финансовата формула през 2018 година именно с тази цел — да се приближи разпределителната формула до функцията на разходите на училищата. И тъй като всяко училище има постоянни разходи (такива, които не зависят от големината му), то получава и един минимален постоянен приход. Това допълнение на формулата до голяма степен реши проблема с недофинансирането на малките училища и несправедливостта, произтичаща от обективния факт, че големите училища могат да реализират икономия от мащаба, а малките не могат.
Беше добавен и стандарт за паралелка, тъй като малките училища, пак поради обективни обстоятелства, не могат да достигнат максимална пълняемост на паралелките и това е причина за по-високите им разходи на ученик и недостига на средства в бюджетите им.
Формулата беше допълнена и с още два коригиращи елемента — допълнително средства за училища с концентрация на ученици от уязвими групи и допълнителни средства за малки и отдалечени от областния център училища. Защо, ще попита някой. Защото при равни други условия учителите са по-малко склонни да работят в такива училища. Защото в училищата с концентрация на проблемни ученици се работи много по-трудно. Можем ли да имаме равен достъп до образование, ако добрите или новопостъпващите учители не са склонни да работят в проблемни и отдалечени училища? В този смисъл тези компоненти имат за цел да „изгладят“ неравенствата, предопределени от фактори на средата.
Отделно от всички тези диференциращи елементи на формулата е дадена възможност на общините (първостепенните разпоредители с бюджет) допълнително да диференцират разпределението на средствата, като отчетат влиянието на фактори, които водят до обективни разлики в разходите, като напр. вид на отоплителната инсталация, наличие на училищен басейн, вменено задължение на училището да поддържа повече сгради и др.
Всички тези елементи на разпределителния механизъм, както казах, са насочени към това да осигурят минимални и равни условия. Нито един от тях обаче не е насочен към стимулиране на качеството. И това не е защото не сме искали да има качествен компонент, а защото такъв се прави трудно. Не е невъзможно, но е трудно, и по-долу ще опитам да разкажа защо.
Източник: Getty Images
Проблемът на сегашния механизъм
Проблемът на базовия разпределителен механизъм е фактът, че той създава стимули за избутване и конкуренция чрез занижаване на изискванията. Ако учителите в едно селско училище, обучаващи предимно проблемни ученици, завишат изискванията, има вероятност родителите на част от учениците да запишат децата си в съседното село, където се завършва по-лесно. Много учители са чували думите от родители: „Ще си отпиша детето, ако му пишеш отсъствия“. Училищата не губят средства, ако оставят един ученик да повтаря, но рискуват да имат по-малко записали се ученици в бъдеще, ако се разчуе, че при тях се завършва трудно. В резултат на това учениците им ще намалеят, оттам и бюджетът, а вероятно и някои учители ще загубят работните си места.
Този нежелан ефект обаче го има и когато финансирането е обвързано с броя на паралелките. Има го във всички образователни системи, имаше го и в България преди въвеждането на принципа „парите следват ученика“. Ако учениците паднат под минималния брой за паралелка, училището трябва да закрие паралелката и да освободи учители. Разликата е, че когато финансирането зависи от броя на паралелките, а не от броя на учениците, това се случва „стълбовидно“, т.е. не с напускането на всеки един ученик, а след напускането на n брой ученици, заради които паралелката пада. И когато паралелката е пълна, училището няма да загуби средства от напускането на един или няколко ученици, но когато числеността ѝ е близка до минимума, склонността към компромиси и стимулите за избутване са дори още по-високи, отколкото при финансирането на брой ученици (просто защото училището губи средствата за цяла паралелка, а не само за няколко ученици). В този смисъл илюзия е, че избутването и конкуренцията чрез занижаване на изискванията ще изчезнат, ако финансирането се отвърже от броя на учениците и се обвърже изцяло с броя на паралелките. Напротив, точно за училища с маломерни паралелки, които са най-застрашени, тези стимули ще се увеличат, защото числеността на паралелките им е близо до минималната пределна стойност.
В този смисъл решението не е да се отмени обвързването на финансирането с броя на учениците (а както беше казано горе, това е и невъзможно), а да се вкара/добави във формулата качествен компонент, който да направи така, че едно училище да печели повече от подобряване на резултатите и затягането на изискванията и дисциплината, отколкото губи от напускането на ученици. Тогава ще се променят стимулите.
Аналогично на пазарния механизъм, при който един реномиран частен университет увеличава приходите си, въпреки че завършват едва 20% от студентите му. В краткосрочен план този университет губи приходи, но в средносрочен се повишава рейтинговата и пазарната му оценка, което го прави по-търсен, а студентите — по-склонни да плащат повече, за да учат в него. Защото знаят, че ако го завършат, ще имат диплома, зад която стои атестацията за качествено и трудно обучение.
Какво е необходимо за допълване на формулата с компонент за качество
За да оцениш и да съпоставиш училищата, е нужен единен механизъм, обхващащ всички. В България и в повечето страни такива механизми са външното оценяване и инспектирането. Точно на тези два механизма се опира и Законът за предучилищното и училищното образование — чл. 284, ал. 4.
Вътрешното оценяване не осигурява съпоставими резултати. Прави го само външното. Проблемът е, че ако гледаме резултатите само от едно външно оценяване (напр. 10. клас), не отчитаме с какви ученици работи училището. В едно училище, в което учат деца, подкрепяни от родителите и водени на всякакви частни уроци от двегодишна възраст, е много вероятно учениците да имат високи оценки, дори училищният колектив да не е положил много усилия за работа с тях. И обратно, в едно училище с концентрация на ученици от семейства, в които не се говори български, или с родители, които не са толкова отговорни и подкрепящи, дори и учителите да положат многократно повече усилия от първите, те пак ще имат относително ниски резултати. И ако оценката не отчита с какви ученици работи училището, тя би била несправедлива.
Този проблем се решава с т.нар. оценка на добавената стойност или оценка на напредъка (колко напредък е добавило училището в развитието на учениците), идеята на която е училищата да се съпоставят не по резултатите на изхода, а на база изменението на резултатите на едни и същи ученици между входа и изхода. По този начин формулата отчита какви ученици са влезли в училището. Отделно от това в уравнението се добавят коригиращи коефициенти, отразяващи факторите на средата — т.нар. контекстуални характеристики.
При разработването на един такъв модел има две трудности — методологическа и информационна. Методологическата трудност е да се направи точното уравнение. Тя е относително лесно преодолима. В МОН има изготвени надеждни модели с участието на външни експерти.
Много по-труден за преодоляване е информационният проблем. За да оцениш справедливо училищата, е необходима пълна и надеждна информация за резултатите на учениците. Това от своя страна предполага външното оценяване да обхваща всички ученици, да няма преписване, да се изчисти ефектът от частните уроци (за да се оцени приносът на училището) и самият дизайн на външното оценяване да позволява съпоставимост между различни класове/етапи.
Ако външното оценяване не е задължително, има риск някое училище да „подскаже“ на слабите ученици да се „разболеят“ в деня на оценяването и така да повиши средния си резултат. Нещо, което впрочем правят цели държави с PISA. У нас преминаването в по-горен етап не е обвързано със задължително участие в НВО. Изключение са само задължителните матури в 12. клас.
Справедливата оценка изисква и напълно да се елиминира преписването. Това предполага външни квестори във всяко училище и строги мерки срещу преписването. Колкото и усилия да бяха положени през години, от опит знам, че все още има немалко училища, в които високите оценки са в резултат на преписване. Още по-трудно е да се изчистят резултатите от ефекта на частните уроци и всички фактори на средата. Ако се направи оценка на добавената стойност на първи гимназиален етап, се вижда огромно изкривяване от факта, че в резултатите от НВО 7. клас има много повече ефект от частните уроци, отколкото при НВО 10. клас. Решението на това е да се раздели НВО на две части — една за целите на класирането и друга за целите на оценяването на училищата, но това преминава през промяна в ЗПУО.
Необходимо е и скалата за оценяване да бъде адаптирана към оценката на добавената стойност. В момента средните резултати от НВО след 4. клас са значително по-високи от тези на НВО 7. клас. И когато се направи оценка за прогимназиален етап, се вижда, че тя е много по-чувствителна към резултатите след 7. клас, отколкото след 4. клас, т.е. разликите в оценката на добавената стойност се формират почти изцяло от резултатите от 7. клас. Защото разликите в резултатите след 7. клас са много по-големи. Това силно изкривява оценката на добавената стойност и я прави несправедлива за училищата, които работят с трудни ученици. Този проблем също може да се преодолее, но дори и след корекциите някои изкривявания остават.
Отделно от всичко това за начален етап не може да се направи оценка на добавената стойност, защото няма НВО на входа (и няма как да има), а за втори гимназиален етап оценката трябва да се базира само на резултатите по БЕЛ. Като цяло изкривяване на оценката на добавената стойност е, че оценява училищата предимно по два предмета — БЕЛ и математика.
Както казах горе, правенето на качествената оценка е трудно, но не е невъзможно. Трудностите не трябва да бъдат оправдание и се надявам МОН да продължи и завърши работата по преодоляването им. Надявам се това да е посоката на работа и на новия екип в МОН.
От друга страна, не трябва прибързано да се въвежда дадена оценка, ако тя дава ненадеждни и несправедливи резултати.
По-лошо от липсата на оценка е несправедливата оценка. А сама по себе си оценката на добавената стойност рискува да даде несправедливи резултати. Затова и всички чуждестранни експерти, които се включиха в работата по модела, бяха категорични, че оценката на добавената стойност трябва задължително да е съпроводена с оценка от инспектирането на училището. Да, но оценка от инспектирането за всички училища ще имаме най-рано след 10 години, а когато бъдат направени оценките на последните училища, тези на първите вече няма да са актуални.
Във висшето образование още първото издание на рейтинга през 2010 година ни даде пълна, точна и проверима информация по набор от показатели за учебна дейност, научна дейност и реализация на завършилите студенти и през 2011 г. вече направихме първата крачка за обвързване на финансирането с комплексна оценка за качество и реализация. Но концепцията за качество във висшето образование е различна и рейтинговият подход е неприложим за училищното образование.
МОН, разбира се, не е длъжно да се ограничава до оценката на добавената стойност и оценката от инспектирането и може да обмисли и предложи и допълнителни стимули и механизми за поощряване на работата с учениците и повишаването на резултатите. За начален етап биха могли да се разработят инструменти за оценка на базовата грамотност на учениците в проблемните училища. Като цяло могат да се въведат допълнителни инструменти за училищата с уязвими групи, защото именно там са проблемите с ниските резултати и избутването.
Може да се помисли и за допълнителни мерки за повишаване на мотивацията за учене.
Представете си колко силен инструмент би било обвързването на правото на шофьорска книжка с успешно положено НВО в 10. клас (поне Среден 3,00). В момента много проблемни ученици са мотивирани да стигнат до 10. клас, но не и да учат и да усвоят минимума от знания и умения за тройка на НВО.
Промените да не са подчинени на популистки цели
И накрая, надявам се каквито и промени да прави МОН в оценяването и разпределителния механизъм, те да се правят експертно и професионално и да не са подчинени на популистки цели.
Надявам се и управляващите да осъзнават, че най-голямата обществена и личностна загуба е преждевременното отпадане от образователната система. Колкото повече време прекарва едно дете в образователна среда, толкова по-голям шанс има то да научи повече и да стане по-пригодно за пазара на труда. В този смисъл по-лошото от избутваща система е изключващата система. Знам, че звучи изкушаващо да дисциплинираме и да подобряваме образователните резултати, като изхвърляме проблемните ученици, но това е най-лошото за обществото и за отделното дете. Изключените от училище днес са изключените от обществото и пазара на труда утре. И колкото и да просперираме в личен план останалите - неизключените, няма да живеем по-добре, ако в обществото ни има 20 процента изключени.
Надявам се също отварянето на темата да не се използва като извинение за започваща политика на недофинансиране на системата. Премиерът Радев каза: „Въпреки увеличеното финансиране резултатите не се подобряват“. А опитът ми подсказва, че това може да означава и: „Ще увеличаваме парите, когато системата се реформира“. Доброто финансиране и неизоставащите учителски заплати са задължително условие за качествено образование. Не единствено, но задължително. Ако ограничим бюджетното финансиране, ще се върнем отново към годините на недостиг на учители и понижена склонност за включване в педагогическо образование и педагогическа професия. И няма как да има добро образование, ако нямаме добри и мотивирани учители.
Въпреки възможностите за усъвършенстване на разпределителния механизъм, смея да твърдя, че системата на училищното образование е относително подредена в организационно и финансово отношение. Проблемите ни са с функционалната грамотност и културата на заучаване. Образователните резултати са функция на много фактори, а не само на финансовата формула. Учебните програми и оценяването определят какво и как учат децата и в най-голяма степен формират доминиращата култура на учене. И именно тяхната промяна е ключова за повишаването на резултатите".
